En este sentido se definen actores institucionales (autoridades y espacios de articulación institucional ) y actores ciudadanos (espacios cívicos de participación) entre los cuales se conciertan las agendas de participación tanto para cada localidad como para el Distrito, en términos de estrategias y acciones que le darán contenido a las relaciones que el Sistema Distrital de Participación Ciudadana define: Formación, Información y Comunicación, Investigación y Movilización Social.
A su vez, en los artículos 17 y 41, se define que los Espacios Cívicos de Participación (Distrital y locales) son “escenarios autónomos de convergencia de instancias, organizaciones sociales y comunitarias y redes, asociaciones, alianzas – temporales y permanentes -, encargado de articular a la sociedad civil para proponer estrategias y metodologías para la deliberación, concertación, evaluación, seguimiento y control social a las políticas públicas que en materia de participación se formulen y ejecuten en el Distrito Capital”.
Entre las funciones de los Espacios Cívicos de Participación (ECP), se encuentran:
a) Concertar, con la Comisión Intersectorial de Participación y demás autoridades de participación del Distrito Capital, la política pública de participación.
b) Diseñar, proponer y concertar con la Administración Distrital procesos y acciones para la promoción de una cultura democrática y de una ciudadanía activa.
c) Formular y concertar propuestas de presupuesto participativo en coordinación con las demás instancias existentes en el marco de las normas vigentes, en especial las relacionadas con planeación y presupuesto.
d) Presentar terna al Alcalde Mayor para la designación de uno de sus miembros en la Junta Directiva del Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal.
e) Darse su propio reglamento, para lo cual tendrá el apoyo de la Secretaría de Gobierno.
Ahora bien, a pesar de que la ciudadanía es autónoma para definir la conformación del ECP y las reglas que lo rigen , el Distrito promoverá tanto la participación de diversas expresiones de la organización social en tales espacios así como la toma de decisiones a partir del consenso.
El SDPC se constituye en un mecanismo que posibilita aportar a la materialización de los preceptos del Estado Social de Derecho, y constituye un esfuerzo por formar una nueva dimensión de ciudadanía que supone cambios sustantivos en el modo en que se relaciona la Administración Distrital con la sociedad, para lograr procesos de corto, mediano y largo plazo que promuevan la construcción de ciudadanía activa y el ejercicio de los derechos.
La apuesta es por la articulación de un conjunto de procedimientos estatales y de participación para generar una nueva forma de relación entre Estado y sociedad, en donde la participación es el eje central de la reconstrucción social en una sociedad cada vez más fragmentada y con profundos procesos de exclusión.
Hacer de la participación un eje político de construcción ciudadana implica generar cambios en las prácticas, los discursos y la cultura política del conjunto de los actores, tanto sociales como políticos, con el fin de constituir experiencias de movilización social autónoma, que dependerán de la configuración de liderazgos colectivos que sean capaces de tramitar los problemas de cada entorno singular, de cada territorio.
Se trata de construir espacios y sujetos sociales organizados para impactar y promover transformaciones en las relaciones de poder entre la administración y los actores sociales, para que éstos tengan más capacidad de negociación e incidencia en la toma de decisiones. El propósito es lograr que los habitantes de la ciudad se organicen en función de sus intereses colectivos, tengan capacidad de decisión frente a los poderes constituidos y ejerzan el poder de manera crítica mediante el manejo de enfoques, métodos, técnicas e instrumentos para impulsar procesos colectivos. El fin es aportar a la superación de cualquier forma de exclusión social y contribuir a la construcción de capacidades para la autodeterminación.
Lo anterior es particularmente necesario toda vez que cada día se ahonda más la experiencia de una práctica de aislamiento, de insolidaridad social, de desintegración, es decir que asistimos al debilitamiento de los vínculos de una vida comunitaria. Esto nos conduce a la pérdida del enlace entre los habitantes de la ciudad y los territorios que habitan y al repliegue de la comunidad sobre sí misma. Se trata, entonces, de explorar y multiplicar las energías sociales para promover e integrar a la comunidad y para aportar a la construcción de los bienes y servicios que la ciudad y los ciudadanos requieren, transitando desde la defensa y la reivindicación de derechos hasta la constitución de organizaciones intermedias entre la ciudadanía y la administración distrital, a través de la construcción de prácticas de participación adecuadas a cada espacio local, que, a su vez, alimenten la vida cotidiana de los colectivos sociales.
La incorporación de nuevas voces y actores, se vuelve así, un punto estratégico para la democratización social y la reconstrucción de vínculos para una ciudadanía activa. Así, el espacio cívico se puede constituir en un escenario que da cabida a una multiplicidad de actores que pueden redefinir y cuestionar tanto los espacios de poder existentes como las prioridades de la agenda pública, con el criterio de fortalecer el tejido social y la capacidad asociativa y organizativa, que contribuya a la solución de los problemas sociales.
En este sentido se evidencia que el SDPC puede constituir un avance frente a una forma de gobernanza tradicional, que permitiría que la Administración Distrital distribuya poder en la conducción de los asuntos relacionados con el interés público. Esto implica que en la dirección de los derroteros de la ciudad se incluyen nuevos actores (tanto públicos como privados), quienes a través de instrumentos de concertación definen el logro de ciertas metas, en términos del mejoramiento de la calidad de vida y a través de la definición de medios efectivos para la participación ciudadana.
Los gobiernos que optan por gobernar desde abajo y que mantienen buenos vínculos con la sociedad, probablemente serán más efectivos cuando se trata de responder a su entorno. Y eso los hará más claros en su actuación frente a las necesidades y demandas provenientes de la sociedad.
Vale decir que la gobernanza, así entendida, es una actividad que debe implementarse a partir del compromiso de los diversos actores y no de la imposición normativa. Sin embargo, también es de anotar, que existen límites para este ejercicio, bien sea por las características normativas de las políticas públicas del Distrito así como por las deficiencias en la información necesaria para construir metas comunes y por las debilidades en la formación para el establecimiento y ejecución de consensos entre actores diversos.
Es así como se hace imperativo definir los requisitos para que el SDPC pueda funcionar como un ejercicio de avance en la gobernanza democrática y en los términos de sus objetivos: Articular actores institucionales y ciudadanos, concertar agendas entre estos actores y garantizar el derecho a la participación en las políticas públicas del Distrito.
Retomando a B. Guy Peters (2003), encontramos entre tales requisitos los siguientes:
1. Articulación de un conjunto de objetivos y prioridades comunes y aceptadas para la sociedad de un determinado territorio (localidad – Distrito) .
2. Coherencia. Los objetivos deben ser consistentes y estar coordinados, en términos de una visión más amplia del territorio y de un equilibrio de intereses.
3. capacidad para lograr los objetivos y las metas que se han planteado. Una vez que se ha establecido un conjunto de metas existe la necesidad de encontrar los caminos para lograrlas y, además, promover que los actores sociales también trabajen por ellas.
4. Retroalimentación y rendición de cuentas. Se refiere a implementar los medios para evaluar lo que efectivamente ha sucedido para, de esa manera, mejorar la gobernanza sobre la base del aprendizaje del pasado.
Ahora bien, se impone la necesidad de acompañar y preparar suficientemente a los ciudadanos y sus organizaciones para participar de esta forma de gobernanza, toda vez que este modelo puede ser muy conveniente para quienes tienen suficiente información y poder y han estado inmersos en procesos formales o institucionalizados de relación con la administración distrital, pero no tan conveniente para aquellos grupos o actores menos organizados y cuya participación no aparece tan cualificada.
Así mismo se hace necesario que se construya, conjuntamente con los ciudadanos y sus organizaciones, un ejercicio de formación para el consenso, ya que son los acuerdos los medios para tomar decisiones frente a las demandas e ideas en conflicto.
Por otra parte es preciso que la Administración Distrital impulse la participación cualificada de un amplio número de formas de organización social en los espacios cívicos, para que las decisiones que allí se tomen y luego se acuerden con los actores institucionales en el marco de las mesas de concertación, tengan la mayor legitimidad posible. Este elemento es preponderante, toda vez que podría suceder que la responsabilidad por las decisiones recayera en cierto tipo de actores que tradicionalmente han
Se trata, entonces, de construir capacidades en las organizaciones sociales para afectar positivamente la calidad de vida de la población. Así la legitimidad de los ECP, en el mediano y largo plazo, dependerá del impacto que tengan en la distribución de recursos y en la orientación de procesos de desarrollo local, con participación.
Es de anotar que la consolidación de los ECP puede verse favorecida tanto por las iniciativa institucionales, en tanto oferta participativa del Estado, pero también puede ser impulsada “desde abajo”, como respuesta o expresión de la presión de los sectores sociales. No obstante su legitimidad y el impacto se irá construyendo y evolucionando de acuerdo a la disponibilidad que tengan los actores sociales y sus organizaciones para participar o no en él.
La institucionalización de las nuevas reglas y formas de relación entre los actores sociales y el Estado, a través de su inserción progresiva en la escena pública, en la deliberación política y en la toma de decisiones permitirá tanto la incorporación de la agenda ciudadana en la gestión pública, así como la ampliación de la conciencia social que permita ubicar las demandas particulares en contextos más amplios, y la construcción de corresponsabilidad e interdependencia. En estos procesos se crean identidades colectivas y se forman visiones compartidas del territorio.
Por lo anterior para promover y apoyar la conformación de espacios cívicos locales se propone:
1. Realizar un análisis preliminar de la historia participativa de la localidad. Implica determinar:
• ¿Qué motivaciones –materiales y subjetivas– activan la participación de la población de la localidad en acciones colectivas?
• ¿Qué experiencias sociales de organización social ha habido y existen hoy en día en la localidad, que faciliten la emergencia de acciones colectivas?
• ¿cuáles han sido los resultados de organización y de movilización social para lograr que sus demandas sociales fueran atendidas?
• ¿ha habido experiencias de identificación y articulación con las acciones de otras organizaciones sociales?
• ¿cuáles son los elementos identitarios que caracterizan a las organizaciones y colectivos sociales de esa localidad?
• ¿Qué horizonte político se plantean las diversas formas de organización de la localidad?
• ¿qué procesos informales han influido en la toma de decisiones de la administración local?
2. Aportar a los procesos de construcción de demandas sociales :
• Identificación de las diversas formas, espacios e instancias de organización que hay en la localidad
• Contacto entre organizaciones y promoción de encuentros colectivos (por territorios, instancias, espacios sectoriales, etc.) para definir los requerimientos, necesidades y aspiraciones de los colectivos sociales que operan en la localidad.
• Construcción de categorías temáticas (las más frecuentes) que caracterizan las demandas sociales de los habitantes y organizaciones de la localidad.
3. Contribuir a la creación de mecanismos para promover y facilitar la participación de las diversas formas organizativas: Hay que llegar donde está la gente y no esperar a que ella llegue al ECP.
4. Asesorar a las organizaciones sociales en la construcción de agendas y consensos entre organizaciones por territorio o por sector o por población.
5. Asesorar y acompañar la construcción del espacio organizativo local con el concurso de las diferentes formas, espacios e instancias de participación local (se propone definir reglas de juego: participación directa o por representación, formas de tomar decisiones, objetivos del espacio, principio de autonomía frente a la administración distrital, mecanismos de información a los habitantes de la localidad y a los integrantes de las organizaciones que componen el ECP, procedimientos de control y evaluación de la gestión, democratización interna de las decisiones y del poder, construcción de decisiones que trasciendan lo deliberativo, apertura a nuevos participantes, apropiación ciudadana y no solo de organizaciones)
6. Formar capacidades para coordinar acciones colectivas y para relacionarse con el Estado - conocimiento de los mecanismos de la esfera administrativa -; así como capacidades para la concertación, la deliberación y la argumentación.
7. Promover la articulación de identidades locales fundadas en solidaridades, lealtades y reciprocidades de la historia de los barrios y de la localidad que permiten integrar al colectivo social dándole un sentido subjetivo a la acción colectiva (constituir redes sociales que articulen fuerzas para aumentar la visibilidad de los temas e incrementar la influencia en el proceso de concertación )
8. Acompañar procesos para generar espacios de construcción de categorías ideológicas alternativas que promuevan la inclusión social y trasciendan las demandas específicas (hacia temas centrales de la esfera pública)
9. Impulsar procesos de organización y diálogo democrático que les permita construir consensos, tanto en relación con la construcción de la agenda de participación local como en la negociación de las reglas de juego del espacio cívico.
10. Conformar espacios de formación para los servidores públicos en relación con habilidades de diálogo, negociación de prioridades, manejo de conflictos, “educación popular”, etc.
11. Promover la discusión sobre la necesidad de realizar adecuaciones en las agencias gubernamentales, de acuerdo con los procesos de concertación y las agendas construidas.
Etapas de la concertación al interior de los espacios cívicos de participación locales: se proponen las siguientes:
1. elaboración de un mapa de formas de exclusión y falta de garantía de derechos, por territorios, sectores y poblaciones.
2. definición participativa de prioridades del desarrollo local.
3. toma de decisiones sobre proyectos e iniciativas específicas.
4. suscripción formal de acuerdos en el momento de la negociación, que conformarán la agenda social concertada, a desarrollarse a través de procesos de participación.
5. Construcción participativa de instrumentos de seguimiento a los acuerdos
En este sentido es necesario establecer sinergias con los actores institucionales que promueven o lideran formas, espacios o instancias de participación (Secretaría de Integración Social, Secretaría de Educación, Secretaría de Salud, Secretaría de Ambiente, Secretaría de Cultura, Recreación y Deporte, Secretaría del Hábitat, Secretaría de Movilidad, Secretaría de Gobierno, entre otros); con las ONG, los partidos políticos, las organizaciones y movimientos sociales, la empresa privada, las iglesias, etc., para que comprendan las posibilidades que brinda la construcción de un único espacio ciudadano que interlocute con la administración, en la definición de una agenda social territorial local. Para esto es necesario que desde cada forma organizativa se defina su lectura de necesidades sobre el territorio, pero también la visión de futuro que tienen sobre el mismo y su compromiso en llevarlo a cabo.
Se requiere, entonces, de una sociedad civil local con niveles altos de organización y movilización. Mientras ello no ocurra, la descentralización tendrá mucho de forma o recurso institucional y, en lo que se refiere a la profundización de la democracia, predominarán las intenciones y no las realizaciones. Parece ingenuo esperar que quien detenta el poder lo entregue por voluntad propia.
Hay que reconocer, entonces, que la consolidación de los espacios cívicos de participación está condicionada por la profundidad de procesos institucionales de modernización del Estado, por el vínculo que puedan establecer con los diferentes niveles de la administración distrital y por la respuesta real que ésta le dé a las demandas sociales.
Por otra parte, en vista de que las experiencias internacionales indican que el impacto de los Espacios cívicos de participación está en gran medida relacionado con la voluntad política del liderazgo local y, por otra parte, con el grado de articulación de dichos procesos de participación con el conjunto de procesos que la administración está desarrollando, es claro que un espacio institucional privilegiado para lograr acuerdos con el fin de apoyar la conformación de un único espacio de participación ciudadano (que congregue a las diversas formas organizativas de la localidad) es el Consejo Local de Gobierno. Desde este escenario es importante lograr el liderazgo del alcalde local para que la diversidad de espacios institucionales funcione con un objetivo común que le aporte a la construcción de una única agenda de desarrollo local, sin desmedro de las acciones sectoriales o poblacionales que tramitan.
Así mismo es imperativo evidenciar las concordancias entre las diversas estrategias y acciones que los sectores de la administración agencian en las localidades: gestión social integral, lectura de necesidades por microterritorios, planes de acción, sistema distrital de participación, entre otros; con el fin de unificar esfuerzos que hagan efectiva la consolidación de espacios organizativos que promuevan el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de la ciudad. Unas instituciones públicas abiertas a la participación equitativa de las organizaciones de base contribuyen a generar confianza en la acción colectiva pública, a cualificar y ampliar las formas de participación social y a desarrollar formas de gobernabilidad democrática (Abers, 2000: 149-151).
Adicionalmente es necesario tener en cuenta que un proceso de tal naturaleza no se presenta automáticamente sino que responde a un juego de distribución de recursos y oportunidades que existe en la sociedad. Es imperativo que tanto las organizaciones y los ciudadanos como los servidores públicos que median en este proceso conozcan las políticas nacionales e internacionales, sobre las cuales los participantes de los ECP tienen poca influencia inmediata. Nos interesa lo local, pero reconociendo que lo local siempre debe ser entendido en términos de su relación con otras escalas.
Así mismo aunque los espacios cívicos de participación pretenden basarse en la concertación como principio para la definición de una agenda de participación local, lo cierto es que hay que reconocer que existen asimetrías de información, poder y además hay presencia de conflictos entre las diversas formas organizativas de un territorio, que, adicionalmente, están incrustadas en el entramado institucional, lo cual podría aumentar los niveles de conflictividad y de reproducción de prácticas como la clientelización de los ciudadanos y de sus organizaciones.
A partir de la implementación y consolidación de los espacios cívicos de participación se espera que haya efectos positivos sobre la ampliación y cualificación de la vida asociativa de la ciudad, al transformar las relaciones entre las organizaciones y los actores locales de gobierno, así como entre las mismas organizaciones. Sin embargo no se desconoce que pueden generarse procesos burocráticos de clientelización de los integrantes de las organizaciones, de atomización de la demanda social, de aumento de la conflictividad entre las organizaciones, de formalización de procedimientos que van en desmedro de las formas naturales de asociación social, de complejización de las relaciones con las entidades gubernamentales y aumento de trámites para el reconocimiento y trámite de las demandas sociales, de instauración de criterios de participación procedimental, de aumento de la manipulación de las demandas sociales por parte de las autoridades y actores políticos locales, o bien de reducción de la multiplicidad de actores y de la diversidad de prácticas de participación al tratar de conformar un único espacio de interlocución con la administración.
Por lo anterior el éxito de tales espacios de articulación ciudadana solo es posible si, por una parte, se producen cambios institucionales en la administración distrital a partir de la profundización de procesos de descentralización que permitan permearla a partir de las demandas sociales y si, por la otra, se construye una perspectiva política de largo plazo en las organizaciones sociales que se fundamente en su fortalecimiento interno, con criterio de movimiento social, que trascienda el individualismo y el inmediatismo.
La democratización de la gestión es un proceso político cuya base radica en las lógicas de acción de los distintos actores y en la red de relaciones que ellos tejen en los distintos escenarios de encuentro (Rodríguez y Velázquez, 1994:394).
Se trata, entonces, de construir instancias organizativas, espacios de encuentro para conformar redes y recomponer tejido social o fortalecer confianzas entre los ciudadanos; mecanismos de articulación horizontal de los agentes locales; trámite de las diferencias mediante el diálogo y construcción de acuerdos para lograr el beneficio colectivo; escenarios públicos de deliberación y decisión; respuestas sociales cada vez más informadas a través del intercambio de saberes; y estrategias de coordinación de las acciones de los sujetos sociales.
Bibliografía:
DECRETO 448 de 2007
DECRETO 546 de 2007
Bebbington, Anthony; Delamaza, Gonzalo y Villar, Rodrigo. Espacios públicos de concertación local en América Latina. V Conferencia Latinoamericana de la ISTR. Lima – 10 al 12 de Agosto 2005
Espósito, Carla y Arteaga, Walter. Movimientos sociales urbano - populares en Bolivia: Una lucha contra la exclusión social, económica y política. Unitas, La Paz, 2006.
Morell Ocaña, Luis. Movimientos sociales urbanos: presupuestos para su análisis.
Méndez, Ramírez José Juan. Movimientos sociales y crecimiento urbano. Revista Urbano, mayo, volumen 9, número 13. Universidad del Bío Bío. Concepción, Chile, 2006.
Villareal, Nelson. Actores, participación, política y control ciudadano de las políticas sociales. EN: La larga marcha hacia la igualdad social.
Fundación SES. El proceso de incidencia en políticas públicas. 2004
Marulanda García, David. LAS ASAMBLEAS CIUDADANAS UNA MODALIDAD DE ALIANZA ENTRE ACTORES SOCIALES PARA LA SUPERACIÓN DE LA POBREZA Y LA CONVIVENCIA PACÍFICA. Banco Mundial • Fundación Corona •Departamento para el Desarrollo Internacional, Reino Unido (DFID) Universidades y Centros Regionales de Investigación • Medellín, diciembre de 2003
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